'O caso da Petrobras pode arejar a estrutura produtiva do país'

O economista David Kupfer, assessor da presidência do BNDES, diz que a desconcentração do capital produtivo pode ser um benefício indireto do escândalo de corrupção que tem prejudicado o país

Eduardo Mirandaeduardo.miranda@brasileconomico.com.br e Nicola Pamplonanicola.pamplona@brasileconomico.com.br

A Confederação Nacional da Indústria projeta queda de 1,7% na atividade industrial em 2014. O que pode ser feito para reverter esse quadro?

A indústria apresentou um retrocesso, que provavelmente será superior a esse 1,7% negativo. É um resultado muito ruim, que expressa um conjunto importante de desajustes, tanto no conjunto da economia brasileira, quanto no próprio setor industrial. A sequência de ajustamentos que a indústria brasileira percorreu após a crise de 2008 foi muito errática. Logo após a crise, a política macroeconômica manteve um comportamento contracionista. Depois, disparamos uma política anticíclica que acabou se mostrando bem-sucedida no horizonte imediato. Em seguida, houve uma tentativa de redução da taxa de juros e de realinhamento do câmbio, que não foi sustentável. E, finalmente, voltamos ao mix macroeconômico de antes. É muito difícil para a indústria, que vive de decisões de longo prazo, se ajustar a tantas marchas e contramarchas. Não é uma questão de confiança, strictu sensu , mas sim uma questão de imprevisibilidade em relação aos rumos da economia. Essa é a mais geral das causas.

Quais são as outras?

Uma delas diz respeito à trajetória de custos crescentes na infraestrutura. A competitividade está muito ameaçada por um ambiente hostil do mix de preços básicos. Um terceiro processo diz respeito aos custos salariais. No entanto, no meu modo de ver, essa questão não pode nem deve ser colocada no mesmo prisma da infraestrutura porque, se almejamos que o Brasil aumente sua renda per capita com certa velocidade, é necessário que os salários cresçam. Mas precisamos que esse trabalho mais caro seja mais produtivo, para que os salários possam ser absorvidos pela atividade econômica. Isso vai significar mudança tecnológica, maior capacidade e capacitação da mão de obra. E outra forma de lidar com essa questão é produzir bens e serviços com maior valor. Esse é, possivelmente, o maior desafio para a economia brasileira.

A indústria é muito básica...

Sim, básica. Quando se olha a indústria como um todo, uma parte muito grande da produção é de bens básicos. E, quando se olha um ramo da atividade, a maior parte dessa atividade é de bens básicos também. Se eu pegar uma indústria que não é básica, como a de informática, a produção que existe no Brasil nesse setor é de bens muito básicos. É necessário que todos os bens em todas as atividades industriais gerem valor. A indústria de básicos tem de ser uma indústria com capacidade de gerar valor. Temos isso em algumas indústrias de bens básicos, como na de celulose e em boa parte do agronegócio. E há outras atividades que não têm isso, como a de exploração de madeira. Já no outro lado, das indústrias ditas mais sofisticadas, tampouco interessa que cresçam se estiverem apoiadas em processos básicos. E a gente precisa, de algum modo, retomar o esforço exportador, que ficou um pouco em segundo plano no ciclo recente de crescimento da indústria brasileira. Tivemos algumas vitórias, que trouxeram certo otimismo em relação à capacidade da economia brasileira de se puxar pelos seus próprios cabelos.

Esse otimismo com o mercado interno não seria também responsável pela demora na busca de um ajuste?

Acho que sim. Houve um pouquinho da ideia da ilha de tranquilidade em 2010. Certamente, isso pode ter interferido no diagnóstico e na modelagem da condução da política econômica. Aquela ideia do Cristo Redentor decolando, na capa da “The Economist”, era uma expressão da sensação que existia por aqui. Obviamente, as coisas não foram nesse ritmo, a economia brasileira começou a não apresentar os resultados esperados. E a economia, como tantos processos circulares, quando se torna negativa, as transformações se dão de forma muito rápida. Por isso, a necessidade de mexer na política fiscal de forma mais ampla. Parece-me que a equipe econômica está sinalizando que será um ajuste gradual, não trará custos muito altos. Mas, pelo lado dos objetivos, não está ainda totalmente claro. Se o ajuste for feito exclusivamente visando ao controle da inflação, acho que eles não vão entregar o prometido. Tem que ser feito para ajudar a gente a escapar de forma definitiva da armadilha do mix de estabilização que a gente se meteu vinte e tantos anos atrás. Conseguir superar a armadilha do juro alto e câmbio baixo vai exigir uma arrumação de casa muito intensa. Nosso problema não é exclusivamente do índice geral de preços, não basta os preços estarem no lugar certo para a economia funcionar. Isso não é suficiente para devolver a economia a uma trajetória que não deve ser apenas de crescimento, mas também de desenvolvimento. O desenvolvimento é crescimento mais alguma coisa. Esse “alguma coisa” fica ao gosto do freguês: tem gente que põe educação, ou mais igualdade, ou mais sustentabilidade ambiental.

O que o sr. colocaria?

Eu colocaria mudança estrutural, porque eu acho que é o vetor para a transformação que vai gerar mais igualdade, mais sustentabilidade e assim por diante. A mudança estrutural me tira do macro porque me obriga a olhar a estrutura da economia brasileira, com as suas diferenças, suas heterogeneidades, a pauta de produtos, o que se faz e o que se deixa de fazer aqui.

Em que sentido?

É mais fácil avançar onde há grandes lacunas, porque não se enfrenta resistências do status quo. Na história da industrialização brasileira, a gente teve mais facilidade em fazer setores novos do que reestruturar setores existentes. Acho que temos um grande conjunto de oportunidades e de espaços relativamente novos que podem ser ocupados. Entendo que esse deveria ser o principal objetivo da política industrial. No passado, existiu um esforço na criação de um automóvel brasileiro. Hoje, ao invés de pensar nisso, podemos pensar no que se poderia avançar em meios de locomoção, mas movidos por outras fontes. Ir para níveis onde as apostas são mais altas, mas que podem trazer aquelas implicações positivas associadas ao processo de desenvolvimento, com mais entrosamento com o sistema de inovação, capacidade de gerar empregos mais qualificados, etc. Para isso, é necessário um arsenal de política industrial bastante grande, diversificado em matéria de instrumentos, que estamos reconstruindo lentamente, mas que ainda não é suficiente. Não devo esperar que isso vá surgir espontaneamente, apenas porque os preços estão corretos e a casa está arrumada. A macroeconomia é como uma corda: eu posso puxar, mas não posso empurrar. Se ela está ruim, inviabiliza tudo, mas, se está boa, não viabiliza tudo. É preciso gerar incentivos, regulações que direcionem os agentes econômicos, as empresas e o mundo do trabalho a caminhar em determinada direção.

A política de conteúdo local é um exemplo? Tem sido bem utilizada no Brasil?

O conteúdo local é um meio que a política industrial tem para criar condições temporárias para que determinadas atividades se organizem e possam evoluir. É difícil definir como bem ou mal utilizado, porque é utilizado de diversas formas. Mas, acima de tudo, a lição já possível de se extrair do caso do petróleo é que a capacitação não surge com tanta facilidade quanto se imaginou. E que demanda uma capacidade de monitoramento, para que se possa perceber rapidamente quando um determinado apoiado está avançando, ou não, e tirá-lo do jogo, caso não esteja avançando. Mas há uma variedade de instrumentos e eles precisam ser usados.

Por que não são?

Essa questão vem da pressão política, do “curto-prazismo” dos agentes econômicos e do governo, que também é “curto-prazista”. Vivemos num mundo de lógica “curto-prazista” que quer o resultado para hoje. Isso faz parte da nossa história recente, infelizmente, de 50 anos, pelo menos. É muito difícil fazer maturar planos mais ousados e ambiciosos de transformação estrutural. Por isso, estamos parados. A estrutura industrial brasileira hoje é muito parecida com a de 30 anos atrás. Nos anos 80 e 90 a gente chegou a exportar autorrádio e celulares, mas já não exportamos mais. E estamos nós exportando café, açúcar, essas coisas... Isso é um sinal dessa rigidez estrutural.

O sr. falou sobre o custo de infraestrutura com sinal negativo. O que vemos, no curto prazo, é um sinal altista, principalmente pelo custo de energia. Dá para ver um sinal de reversão diante das condições?

No caso da energia elétrica, há uma mistura de fenômenos ligados à organização do setor que não é o ideal, em função das mudanças que foram sendo feitas no projeto de setor elétrico privatizado anterior. Há, por cima disso, uma questão ligada a uma conjuntura pluviométrica que não é se choveu menos ou mais, o recorde de 100 anos, enfim. Choveu pouco e houve a necessidade de que usinas térmicas de custo muito alto fossem ligadas. E tem a forma como se fez a gestão disso aí. O setor elétrico é o ornitorrinco da atividade produtiva, é o animal mais difícil de entender, porque ele é todo artificializado. O produto não é estocável, existe uma miríade de regulações que, quando saem do lugar, produzem esses desajustes. Acho que uma parte desse problema é mais conjuntural, realmente. No entanto, o ritmo de expansão, embora tenha sido alto, não foi suficiente para gerar um conforto na oferta elétrica. É um setor que está frágil. Mais complicado é o caso da logística, porque as mais relevantes, como, por exemplo, os portos, enfrentam dificuldades de modelo. Não se consegue criar um modelo. Portanto, estamos antes do início. Ainda nem se começou a fazer aquilo que vai mudar esse sinal.

Uma mudança seria deslanchar os projetos de infraestrutura?

Acho que sim. É fundamental que o sinal de preços de custos de infraestrutura volte a se tornar decrescente, para que haja uma conta de que quanto mais tempo ficar produzindo, melhor será. Juntamente com aquela tal mudança estrutural que mencionei. É possível ter um bloco de investimentos em infraestrutura que traga muita demanda para mudança estrutural, como é o exemplo da eólica. Se a gente tivesse capacidade de desenhar uma visão de futuro de uma matriz energética plural no Brasil, com elétrica, hidrelétrica e eólica, e tentasse conectar o parque de fabricante de bens de capital a esse processo...

Isso está acontecendo um pouco no caso das eólicas.

Está acontecendo, porque há um esforço de política industrial muito grande e que não é tão visível, que é exatamente o de tentar capturar esse drive do desenvolvimento em infraestrutura para trazer desenvolvimento industrial. A questão energética é um problema, mas, ao mesmo tempo, é um espaço ultraimportante de desenvolvimento industrial no Brasil. A infraestrutura não tem nem sequer um duplo papel, ela tem triplo papel: dinamizar macroeconomicamente, porque formação bruta de capital, investimento, via multiplicador, é o principal fator de dinamização macroeconômica de uma economia; tem a função de promover desenvolvimento industrial pelo desenvolvimento do pacto de fornecedores etc.; e ainda tem uma terceira função, de fornecer focos para o sistema de inovação brasileiro, que a partir do esforço de infraestrutura — seja de petróleo, energia elétrica, modais do transporte — pode, aos poucos, se organizar na busca de inovações nesse campo. Existem pesquisas no Brasil sobre motorização, veículos de transporte de massa, veículos sobre trilhos, mas ainda é muito pouco em relação ao que deveria ser. Acho um pouco perturbador verificar que, com tantos problemas de logística — por exemplo, de mobilidade urbana —, a gente tenha tão poucas pesquisas sobre esse tema no Brasil. Por que isso não mobiliza a comunidade de pesquisadores? Acredito que, à medida que isso ganhe realidade e os investimentos comecem, a gente conseguirá também um efeito positivo na produtividade do nosso sistema de ciência e tecnologia, que se ressente de uma focalização maior. Temos programas de pesquisa muito dispersos, porque são normalmente definidos a partir das fronteiras internacionais. Não acho que nossos cientistas têm que se limitar, mas pegar todo o conhecimento internacional para focar aqui.

O sr. fez um estudo em 2005 sobre o papel do setor de petróleo no PIB, que chegava a quase 10% de participação. Esse trabalho foi atualizado?

Não, porque foi feito em matrizes sobre produto e a última matriz brasileira é mais ou menos dessa época. Mas é possível dizer que de lá para cá aumentou. Se era 9,5%, 10%, agora é mais.

Um setor que representa 10% do PIB e vivendo uma crise institucional inédita no país... O que isso pode representar em termos macro e microeconômicos?

Em termos macro, pode representar uma redução do montante esperado de formação bruta de capital. A taxa de investimento vai ser contaminada por isso e, pelo menos em 2015, vai ficar aquém do que poderia ficar em função da desorganização que esse processo todo vai trazer. Descendo ao nível mais estrutural, acho também que a Petrobras terá que se ajustar e seu programa de investimentos vai encolher um pouco. Ela vai ter que tomar decisões a respeito de como administrar esse scale down , o que ela vai deixar para depois e o que vai fazer hoje. Isso terá implicações na indústria de fornecedores. Eventualmente, talvez o programa de aquisição e contratação de sondas possa ser distendido no tempo. Isso poderá trazer efeitos indesejados na cadeia de fornecedores. O mais importante, nesse quadro todo, é preservar a capacidade de investimentos da Petrobras; ela não pode parar, ficar paralisada por essa questão. Algum tipo de estratégia para enfrentar isso terá que surgir. O quadro ainda é profundamente mais complexo, porque no meio desse furacão estritamente ligado à atuação da Petrobras, seus desvios e desmandos, as corrupções, há essa queda de paradigma do setor petróleo, como um todo, que é uma mudança de preço absurdamente intensa num período extremamente rápido. O petróleo saiu de US$ 110 para US$ 50 em apenas oito meses. E ainda não se entendeu direito as implicações disso nas economias mundial e brasileira.

Mas, num primeiro momento, a mudança do preço pode ser positiva para a Petrobras, não?

No momento, estamos numa fase de “tateamento”. Normalmente, meus colegas entendem que o preço alto do petróleo era ruim, e agora, que caiu, é ruim também. Então, alguma coisa não está boa nessa análise. Acho que, quando a Petrobras for uma exportadora, o preço baixo poderá trazer custos. Mas, neste momento, a redução do preço do petróleo trará um alívio de caixa da empresa. Os ativos perderão valor, mas é um valor que talvez eles não tivessem. Pense que o valor estimado de uma empresa petroleira depende muito do preço do petróleo, porque a maior parte do seu valor são as suas reservas. Essa queda de preço da ação é resultado de um somatório de processos que estão coincidindo e geram sinais muito contraditórios e complexos. Mas é inegável que o problema jurídico-policial dentro da Petrobras, que afeta vários dos fornecedores, principalmente das empreiteiras, os main contractors , vai trazer um custo em termos de redução da taxa de investimento, de menos crescimento de PIB, e uma implicação sobre fornecedores que a gente vai ter que apurar lá na frente. É preocupante, sim.

Há empresas atuando em diversos setores — infraestrutura, petroquímica — que estão envolvidas nesse processo. É possível um rearranjo institucional e empresarial por conta desse processo?

Acredito que sim. Se o espírito de preservar a capacidade de investimento da Petrobras for predominante, ela precisará de novos parceiros. De algum modo, isso vai ter que ser acompanhado de uma maior flexibilidade, uma maior atratividade de novos fornecedores para atuarem nessa indústria. Aquilo que se imaginou que seria fornecido internamente, terá que ser buscado internacionalmente. Então, isso trará, sim, implicações pesadas nessa relação com a cadeia de fornecedores. A Petrobras, com aproximadamente 9% do PIB, é mais do que isso no investimento. A taxa de investimento, hoje da ordem de 16% do PIB, é algo como R$ 800 bilhões, R$ 900 bilhões de um PIB de R$ 5 trilhões e pouco. A Petrobras e seus fornecedores, direta e indiretamente, representam 20% disso. Então estamos falando em R$ 200 bilhões de investimentos que estarão comprometidos. Uma perda de 20% disso seria R$ 50 bilhões de investimentos que deixariam de ser realizados, devido a dificuldades de recomposição da empresa fornecedora, irregularidades ou contratos interrompidos para revisão. Enfim, pode ser pesado. Seria bom ter um plano de contingência para atravessar esse período e, ao mesmo tempo, precisamos macroeconomicamente que o programa de produção da Petrobras se cumpra — ele já atrasou em relação ao que se imagina com o que seria a produção do pré-sal. E, de certo modo, apostamos nas divisas do pré-sal para suprir nossa balança comercial. Uma parte desse déficit atual tem a ver com a não exportação de petróleo, em função de atrasos da produção do pré-sal. Esse é um tema de grande fôlego, grande impacto, que exige um tipo de pacto e acordo político para que o programa de investimento siga, enquanto se realiza tudo o que tem que ser realizado em termo de investigações, reestruturações, governança da Petrobras, da criação das formas de mitigação do problema e prevenção.

Do ponto de vista das empreiteiras, há a possibilidade de que isso se espalhe para outros setores?

A verdade é que sim. São empresas muito grandes. As empreiteiras envolvidas nisso têm uma capilaridade muito grande e estão relacionadas a uma parcela muito grande da formação de capital no Brasil. A formação de capital é metade máquina e a outra metade construção. No caso do petróleo, é muito baseado em máquinas. Mas eu acredito que esse grupo de grandes empreiteiros estão envolvidos com uma parte muito maior que 20% do investimento, não só no Brasil, como no exterior. Eles contam com financiamento de bancos brasileiros e internacionais, são empresas que sempre tiveram excelente reputação financeira. Isso tudo faz parte desse caldo de cultura que está se construindo e que não se sabe para onde vai, porque ainda não há uma definição de penalidades. Há quem defenda que a penalização seja sobre as pessoas, outros entendem que seja sobre as empresas. Ainda não se completou a rodada de divulgação dos envolvidos no problema, mas vai fazer parte deste ano bastante complicado que está se desenhando em 2015. Ao mesmo tempo, pode ser a abertura de um espaço para novas empresas e pode arejar esse setor, que no Brasil é muito concentrado. A gente está enfrentando, em razão dessa rigidez estrutural, o problema da concentração excessiva, uma espécie de superconcentração empresarial no Brasil. Há quatro bancos, cinco empreiteiras, alguns grupos industriais, outros de alimentos, nas comunicações, e que não é o ideal do ponto de vista de estrutura industrial e produtiva. Se isso será um caminho para a desconcentração, que pelo menos isso aconteça e traga esse benefício indireto. O custo de obter isso é muito alto, mas o benefício pode ser muito alto se houver esse arejamento da estrutura patrimonial produtiva que existe no Brasil e que, pela falta de novos agentes, foi se concentrando excessivamente em um número de grupos e conglomerados, a começar pelo setor bancário, que atingiu um nível de concentração muito elevado.